REGULATORY BEHAVIOR: Positive Theories VS. Public-Interest-Oriented Normative Theories — Ihering Guedes Alcoforado

Nesta nota trato das duas famílias básicas das teorias de comportamento dos agentes/agências regulatórias: i)a teoria normativa orientada pelo interesse público e ii) i) a teoria baseada nos interesses específicos. O objetivo é chamar atenção para suas limitações e a pertinência de uma terceira via regulatória hibrida.

O ponto de partida é a constatação que, “por muitos anos, todos os estudos dos economistas sobre a regulamentação governamental da indústria foram de natureza normativa”, o que implica uma política seletiva focada na regulação de alguns setores nos quais se manifestem as ditas falhas de mercado, tendo em vista a obtenção da máxima eficiência econômica. De forma que a regulamentação exercida por seus mais diversos instrumentos corretivos de falhas de mercado parecia economicamente justificada, já que estabelecia as condição para que pudesse atingir a eficiência máxima. [KEELER, 1984: 103]

A base analítica é a economia do bem estar pigouviana, a qual ancora nas premissas de uma economia concorrência demanda uma intervenção do estado quando se manifesta as ditas falhas de mercado. Esta visão tem implícito uma teoria do estado benfeitor que, quando necessário pode ser mobilizado. Essa necessidade no entanto deve está associada ao interesse público e, este por sua vez é atendido quando se alcança a máxima eficiência, ficando a distribuição como um desvio. Em função a intervenção do estado é restrita a algumas poucas situações, aquelas na qual se manifesta a) economias de escala e indivisibilidades do processo que estabelecem as condições para a emergência e operação de um monopólio natural, a exemplo do serviço de água e esgoto ou quando existirem b) externalidades.

No caso do monopólio natural, o regulador regulará as taxas máximas se houver custos irrecuperáveis ​​que dificultem a entrada, ao tempo em subsidiará a produção se o custo marginal estiver abaixo do custo médio. A outra situação é marcada pela presença de externalidades, quando também se pode justifica uma intervenção regulatória com base na eficiência: a política ótima envolve a mobilização dos instrumentos pigouvianos, cujas expressões emblemáticas são os tributos ou subsídios, dependendo do tipo de externalidade ”. Uma terceira situação, a de menor visibilidade é aquela na qual se manifesta um equilíbrio não sustentável[KELLER, 1984:106–107; BAUMOL, PANZAR & WILLIG, 1982]

Este frame deu sustentação teórica e analítica a intervenção do estado na economia pós-guerra, seja na versão do estado desenvolvimentista, seja no estado keynesiano, sem excluir o próprio estado liberal, até porque foi concebido para atender uma necessidade da economia liberal no início do século passado e. tornou-se dominante desde então no rastro do progressivismo reativo à experiência exitosa de planejamento central na URSS.

Mas, já desde a década de 50 se evidenciava que as políticas regulatórias baseada no interesse pública não pareciam operar com objetivos de eficiência em mente, e, muito menos com objetivos de distribuição de renda.(JOSKOW & NOLL, 1981:1-10). [KELLER, 1984: 103]

Essas evidências ensejaram o desenvolvimento de questionamentos a atuação do Estado, tanto no atacado, o que envolvia a crítica ao planejamento central uma manifestação macro, como a nível micro, ou seja na esfera micro, no qual se aloja as agencias governamentais setoriais.

Nesse processo reativo destacou-se a Teoria baseada no interesse especiais. Uma s nova orientação regulatória baseada nos interesses especiais que se desenvolveu a partir do mesmo solo epistemológico no qual se alimentava a Teoria do Interesse público. Mas, com uma perspectiva crítica a intervenção do Estado, em especial a regulação, adotando como procedimento básico atribuir racionalidade auto-interessada aos reguladores e a todos os participantes do jogo regulatório. Com esse deslocamento dos fundamentos ontológicos dos agentes privados para os demais agentes, tanto na esfera estatal como na esfera civil, os aderentes a nova orientação regulatória explicavam as distorções da intervenção do estado regulatório como um desdobramento previsível dos seus fundamentos ontológicos expressos de forma a refletir os processos econômicos e políticos em curso no país em estudo. (STIGLER, 1971; JOSKOV & NOLL, 1981) [KELLER, 1984: 103] [1]

Desta forma, a reação liberal anti-estatista a teoria da regulação baseada no interesse público avançou por meio de uma nova teoria da regulação referenciada não só nas evidências das experiências fracassada de regulação registradas na história mas também nos fundamentos ontológicos e epistemológicos da teoria econômica dominante. [BERNSTEIN,1955; STIGLER, 1971; PELTZMAN, 1976]

Como os resultado apresentados pela desregulamentação patrocinada pela nova teoria econômica da regulação baseada nos interesses especiais ficaram aquém dos prometidos, tal como aconteceu com os resultados das experiências patrocinadas pela Teoria da regulação baseada no interesse público, criaram-se as motivações para a emergência de orientações hibridas entre as quais destaco: uma que visa recuperar o protagonismo da teoria da regulação baseada no interesse público por meio de ajuste de um dos seus modelos canônicos, aquele expresso na teoria econômica da regulação de S. Pelztman.

Essa alternativa é patrocinada por Keeler na sua tentativa de explicar tanto o movimento de regulamentação promovido pela Teoria da regulação baseada no interesse público, como a desregulamentação potencializada pela teoria econômica da regulação, tendo em vista evidenciar que as políticas regulatórias são controladas por uma combinação de grupos de interesse e influências de interesse público. “[KEELER, 1984: 104–105]

O programa de Keeler se funda numa reciclagem da Teoria econômica da regulação fundada no interesse público expressa no quadro categorial da teoria de Pelztman: a qual assume as premissas de uma economia concorrencial,a exemplo da ausência de retornos constantes de escala e externalidades, para concluir que, na ausência de regulamentação, os mercados funcionariam de forma eficiente, e que para o regulador, apenas resta redistribuir a renda, reduzindo a eficiência econômica do processo.

A contribuição de T. E. Keeler decorre, portanto das implicações que extrai da flexibilização das premissas do modelo de Peltzman explicitadas acima. Essa flexibiliza se manifesta na consideração de um o mercado apresenta não só falhas de mercado, mas também economias de escala de modo.

No seu entendimento tal reformatação tem implicações relevantes, já que diante de uma falha de mercado, diferente do intuído por Peltzman, um regulador racional e maximizador de suporte poderá atuar aumentando a eficiência econômica, em vez de prejudicá-la. Além disso permite fundamentar e justificar a agência não só avançar na regulação quando as economias de escala tornam as políticas de subsídios cruzados ou tributação de Ramsey eficientes, como pode retirar a regulamentação quando houver crescimento da demanda (e talvez mudança tecnológica ) que esgotam essas economias de escala. [2] Um “Efeito sanfona’ difícil de ser explicado pelos que subscrevem a teoria econômica da regulação na sua versão mais difundida, isto é, a teoria da captura.

Por fim, vale ressaltar que esta nova proposta da teoria de interesse público reforça o argumento daqueles que acreditam que a regulamentação é motivada por uma combinação de interesses público e interesses especiais, o que não deixa de ser uma boa ancoragem empírica.

NOTAS

[1] A principal referência da teoria econômica da regulação baseada em interesses especifico foi Stigler (1971), e, Joskow e Noll (1981).

[2] Keeler reconhece que seu modelo é equivalente a uma taxa de Ramsey para muitas pessoas com uma função de apoio político servindo como uma função de bem-estar social..

BIBLIOGRAFIA

BAUMOL, W, PANZAR, J., & WILLIG, R. (1982) Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. San Diego: Harcourt Brace Jovanovich

BERNSTEIN, M. S. (1955), Regulating Business by Independent Commissioners, Princeton: Princeton University Press.

JOSKOW, P.L. & NOLL, R.C. (1981) Regulation in Theory and Practice: An Overview, (ed.) G. Fromm. Studies in Public Regulation. Cambridge: Massachusetts Institute of Technology Press.

KEELER, T. E.,1984 Theories of regulation and the deregulation movement IN Public Choice, 1984, V. 44 pp, 103–145 (1984).

PELTZMAN, S. (1976) Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics, 19: 211–240

POSNER, R.A., (1974) Theories of Economic Regulation. Bell Journal of Economics, 5: 335–358

RAMSEY, F. (1927) A Contribution to the Theory of Taxation. Economic Journal, 37: 47–61.